2020年，面对新冠肺炎疫情和暴洪泥石流灾害等多重挑战，甘肃举全省之力向绝对贫困发起总攻，58个国家片区贫困县和17个省定插花型贫困县全部脱贫摘帽，7262个贫困村全部退出，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，决战脱贫攻坚取得决定性胜利，全面建成小康社会取得历史性成就。本文梳理甘肃省扶贫攻坚成效，实证分析扶贫攻坚现状、形势、特点，提出实现巩固扩大脱贫成果的对策建议。
2020年，面对新冠肺炎疫情和暴洪泥石流灾害等多重挑战，甘肃举全省之力向绝对贫困发起总攻，全省人民勠力同心真抓实干，顽强奋斗攻坚克难，58个国家片区贫困县和17个省定插花型贫困县全部脱贫摘帽，7262个贫困村全部退出，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，决战脱贫攻坚取得决定性胜利，全面建成小康社会取得历史性成就。
甘肃脱贫攻坚成效
甘肃作为全国脱贫任务最重的省份，认真贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，深入落实总书记参加甘肃代表团审议和视察甘肃时的重要讲话和指示精神，按照党中央国务院对脱贫攻坚工作的部署要求，始终把打赢脱贫攻坚战作为首要政治任务和第一民生工程，贯彻精准方略，坚持目标标准，聚焦深度贫困，以提高脱贫质量为导向，着力夯实精准帮扶、产业扶贫、各方责任、基层队伍、工作作风“五个基础”，狠抓问题整改落实，持续抓好“一户一策”，开展挂牌督战，实施全力开展“3+1”冲刺清零行动，重点领域主要指标基本实现清零，“两不愁三保障”任务基本完成，全省脱贫攻坚取得了决定性成效，贫困地区面貌发生了历史性变化。
（一）贫困人口数量大幅减少，脱贫攻坚效果显著
甘肃省贫困人口从2013年底建档立卡的552万减少到2019年底的17.5万，贫困发生率由26.6%下降到0.9%，75个贫困县已有67个脱贫摘帽、占89%，7262个贫困村已有6867个退出贫困序列，占94.6%。2020年，甘肃剩余8个县394个贫困村17.5万人口，全面实现脱贫任务。
（二）突出攻坚重点，加大对深度贫困地区倾斜支持力度
甘肃省围绕“两不愁三保障”目标，紧盯产业、就业、危房改造、人饮安全、易地搬迁、乡村道路建设等重点任务，将扶贫资金向“两州一县”和深度贫困县倾斜，集中资源、集中财力，支持打好脱贫攻坚阵地战、歼灭战。2018-2020年，安排“两州一县”和其他18个省定深度贫困县财政专项扶贫资金约397.5亿元，年均增长19.2%，占全省的65.3%；其中，“两州一县”约166.3亿元，年均增长19.5%，占全省的27.3%。贫困家庭失学辍学学生应返尽返，乡村两级基本医疗“空白点”全面消除，建档立卡贫困人口参保全覆盖，动态新增危房改造全部完成。饮水安全问题历史性解决。49.9万建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁任务全面完成。教育精准扶贫国家级示范区建设成效明显。2020年底，贫困村已全面实现“两不愁三保障”，贫困地区面貌发生翻天覆地变化。
（三）扶贫产业体系逐步完善，长效增收机制正在形成
甘肃形成了以“牛羊菜果薯药”六大特色产业和地方优势特色产品及五小产业体系，通过大力发展农民合作社、培育引进龙头企业，建立完善利益联结机制，在贫困地区初步构建起了“市场牵龙头，龙头带合作社，合作社联农户建种养基地”的生产组织体系，贫困群众加快融入现代农业产业化经营中，为持续稳定增收建起了长效机制。2020年，六大特色产业增加值达到753亿元，占农业增加值的60.9%；新引进龙头企业752家，新组建合作社2173个，实现了龙头企业对贫困县、合作社对贫困村的全覆盖；农业保险在产业扶贫中发挥了重要保障作用。2546个扶贫车间、30.5万个公益岗位让群众就业不出村、挣钱不离家。就业扶贫、消费扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、生态扶贫有力拓宽增收渠道，建档立卡贫困人口人均纯收入达到8539元，年均增长22.2%。
（三）易地扶贫搬迁效果呈现
▲张家川县大阳乡大阳村易地扶贫搬迁建设示范点
甘肃全面落实省级统一领导、市州协调推进、县为责任主体的易地扶贫搬迁责任体系，紧紧围绕“稳得住、有就业、逐步能致富”的目标，精确瞄准搬迁对象，统筹谋划政策举措，全面聚焦脱贫成效，以易地扶贫搬迁促进新型城镇化、农业产业化和乡村振兴战略。全省“十三五”期间49.9万建档立卡贫困人口11.4万套安置住房已竣工，群众实现搬迁入住；10.3万户具备劳动能力且有就业意愿的建档立卡搬迁家庭实现至少1人就业；所有建档立卡搬迁户除个别特殊户外，实现了产业全覆盖；2020年底前搬迁群众实现稳定脱贫。据统计，累计发展特色农林业扶持12.6万人，发展劳务经济扶持6.7万人，发展现代服务业扶持2.39万人，资产收益扶持4.37万人，社会保障兜底1.39万人。
（五）东西部扶贫协作力度持续加大
根据国家安排，福建、厦门、福州、青岛东部四市所属39个区县与甘肃省58个贫困县开展扶贫协作，中央党政机关、企事业单位共36个单位定点帮扶甘肃省43个国家扶贫开发工作重点县，在观念、人才、技术、项目、资金等方面持续对甘肃开展全方位帮扶。五年来，东部四市在甘肃省实施协作项目4900余个，累计引进企业405家，累计兴办产业园81个，向东部输转建档立卡劳动力2.5万人次，向其他地区输转就业人员12万人次，累计援建扶贫车间1351个，吸纳7万贫困劳动力就近就业。尤其是近年来开展的消费扶贫行动，仅2020年就实现消费扶贫金额138.4亿元。中央单位定点扶贫五年累计投入帮扶资金25.4亿元，帮助甘肃省引进项目1170个，围绕“组织领导、选派干部、督促检查、资金投入、干部人才培训、消费扶贫”六大任务，发挥各帮扶单位行业优势，创新形成了一批可推广、可复制、可借鉴的帮扶机制成果。
（六）扶贫行动“万企帮万村”变“千企帮千村”
自2015年全国工商联做出“万企帮万村”精准扶贫行动部署后，甘肃工商联成立了“千企帮千村”精准扶贫行动领导小组，并联合下发了《关于印发〈甘肃省“千企帮千村”精准扶贫行动方案〉的通知》《关于印发〈甘肃省聚力深度贫困地区实施“千企帮千村”精准扶贫行动实施意见〉的通知》《甘肃省2019年“万企帮万村”精准扶贫行动专项工作方案》《关于印发〈2020年甘肃省“千企帮千村”精准扶贫行动实施意见〉的通知》等相关文件，全省14个市州86个县市区均成立了相应的工作机构。据“万企帮万村”精准扶贫行动台账系统汇总显示，参与甘肃省“千企帮千村”精准扶贫行动的民营企业已达到2410家，帮扶村4974个，企业投入总金额52.05亿元，贫困人口受帮扶总数86.57万人。
课题组选取深度贫困地区定西市通渭县、陇南市西和县，采用实地问卷调查和访谈方式，通过对脱贫户、村干部、驻村帮扶工作队、乡镇干部等进行调查。发放有效问卷180份，有效150份。
调查显示，教育水平：脱贫户平均受教育程度为7.1年，其中：小学及以下文化水平占65%，初中（中专）文化水平占23.33%；高中文化程度比例为8.00%；大专及以上文化水平为3.33%。基础设施配套方面：98%的脱贫户认为交通改善明显，95%的认为子女上学条件明显改善，88%的脱贫户认为医疗条件明显改善，96%的脱贫户认为村庄环境卫生明显改善，85%的脱贫户对文化娱乐设施表示满意。调查户已全部实现“三保障两不愁”目标，满意度达100%；平均收入达4215元，户年人均纯收入均超过3500元。
巩固和扩大脱贫成果：52%脱贫户对巩固扩大脱贫成果信心充足，而48%脱贫户对巩固扩大脱贫成果表示信心不足，主要原因是收入来源主要依靠外出务工、种养业及政府资助，收入来源相对单一，内生动力不足，信心不足。
此外，结合访谈发现，部分脱贫村后续产业建设中脱贫户积极性不高，51%脱贫户表示并未参与建设，35%的脱贫户表示产业建设主要以入户形式参与；14%脱贫户表示产业建设仅出劳力方式参与。
甘肃脱贫攻坚阶段性特征
（一）贫困地区和人口分布各市州差异明显
农村人口分布主要集中于陇东南地区。农村人口主要集中在天水、定西、陇南、庆阳、临夏和平凉，分别是195.76万、181.93万、173.86万、139.63万、131.72万和124.75万人，占各自市州的58.35%、64.48%、66%、61.6%、63.98%和58.87%。另外，甘南虽然常住人口才72.02万，但是乡村人口有46.09万，占比为64%。农村人口基数和占比大，意味着这些地区也属于巩固脱贫成果的重点和难点。
贫困县主要集中在陇东南和甘南临夏等地。之前国务院扶贫开发领导小组确定了国家扶贫开发工作重点县和集中连片特殊困难地区县名单，甘肃省共有43个县成为国家级贫困县。其中天水市有武山县、清水县、甘谷县、张家川县、秦安县、麦积区五县一区，定西有安定区、通渭县、临洮县、陇西县、渭源县、漳县、岷县六县一区，陇南有武都区、宕昌县、礼县、西和县、文县、康县、两当县六县一区，庆阳市有华池县、环县、合水县、宁县、镇原县五县，临夏州有临夏县、和政县、积石山县、东乡县、广河县、康乐县、永靖县七县，甘南州有临潭县、舟曲县、卓尼县、夏河县、合作市四县一市。从贫困县的分布来看，贫困县主要集中在陇东南和甘南临夏等地，这些区域是甘肃解决农村贫困的重点和难点地区。
▲礼县坪头村探索出了一条适合本村产业发展的路子，实现了通过产业带领群众脱贫的目标。
脱贫攻坚主要集中在陇东南和甘南临夏等地。从现实的脱贫攻坚行动来看，甘肃脱贫攻坚也主要集中于陇东南和“两州一县”，扶贫成效在这些地方也较为明显。即使到2019年末，甘肃剩下的宕昌县、西和县、礼县、通渭县、岷县、东乡县、临夏县、镇原县等八个未脱贫县仍旧集中于上述地区。2020年，全省更是举全省之力来实现上述八个县的脱贫工作。巩固提升脱贫成果过渡阶段仍需国家层面大力支持。
（二）特殊群体贫困依旧突出，返贫情况不容小觑
在贫困地区，导致贫困的原因很多，但是主要集中于四大类，自然灾害、重大疾病、残疾和懒惰。广大农村腹地的农村人口，一旦遇到上述四种情况，自然成了贫困特殊群体。比如甘肃省有各类残疾人120余万，其中农村残疾人就有近百万。一个家庭中如果有成员得了重大疾病、残疾丧失了劳动力，就和贫困形成了恶性循环——由于疾病和残疾造成的劳动力缺乏增加了家庭陷入贫困的可能性，而贫困地区缺少有效的公共健康手段和医药服务增加了疾病和致残的概率。在特殊群体中，农村老人和儿童更是需要关注对象。老年人由于自身生产能力的减弱和农村社会养老保障的缺乏，加上农户家庭经济的不发达，往往非常容易受到贫困的侵扰，通常表现为没有钱看病、营养状况跟不上等。儿童的贫困问题主要表现为接受教育的机会和受教育程度以及营养状况不良等方面。
除了特殊群体贫困问题和尚未脱贫的绝对贫困人口以外，之前脱贫的农村人口普遍属于低收入群体，游离于脱贫线。一方面这些贫困人口处于极为边远和自然条件极其恶劣的地区，自身拥有的资产（土地）质量较差，很难转化成生产经营性和财产性收入。另一方面这些贫困人口综合能力较差，在现有资产经营管理中缺乏相应的知识和能力从而改变这种被动状态，还有加之社会保险等社会保障原因导致他们抗风险能力较弱，以及就业结构不合理、劳务输出成本过高、过于依赖土地这种生产要素，种种原因导致这些低收入群体存在着极大的脆弱性，任何一个要素的失控都会导致他们陷入返贫的困境。
（三）生态环境问题依然突出，返贫问题依然严重
甘肃特殊地理区位，自然环境比较脆弱，生态灾害发生相对比较频繁。据国家统计局统计年鉴数据显示，2010-2019年期间，平均每年发生地质灾害13033.22次；平均每年农作物受灾面积达2648.69万公顷，占农作物平均播种面积的16.3%；平均每年自然灾害受灾人口27114.24万人次、直接经济损失3911.59亿元。虽然甘肃实施农业保险政策，但与巩固提升脱贫成果的要求还有很大差距，且直接返贫风险依然很大。2020年底，甘肃省发布《关于做好灾后重建易地搬迁和生态移民安置摸底工作的函》，按照“政府主导、群众自愿，因人制宜、分类施策，省市联动、合力推进”的原则，对遭受自然灾害，需要进行易地安置的群众；基础设施薄弱、生存发展条件较差地区的群众；地处林缘区、地质灾害隐患区、生态保护区等生产发展受限地区的群众；省内因其他原因需搬迁的群众。但“怎么搬、如何安置”，能否实现“稳得住、可致富、能发展”仍需重中之重。
（一）精准识别贫困机制仍需进一步提高
工作人员在统计贫困信息过程中，无法准确地衡量贫困对象的收入。入户调查工作人员大多以房屋类型、存款、听取村民的描述来判断他家的经济情况。同时，据调查了解，村民在申请精准扶贫对象的时候，经济情况由家庭成员填写，无法真实计算家庭收支实际，而与村民、村委会工作人员交流信息，也是猜测申请人的经济情况与贫困程度。有的家庭因自尊心而未申请以及部分的贫困对象并不是最困难，最需要去帮扶的现象存在。
（二）扶贫产业仍需持续稳固
扶贫产业发展是稳定脱贫的重点所在。扶贫产业要为群众提供稳定就业，而且也是潜在收入的根源。在调查中发现，农业产业回报期长，易受自然灾害、市场波动、技术指导、疫病防控等方面因素的制约，地区扶贫产业发展的种植、养殖等产业，大部分属产业初级阶段，农产品销售仍以初产品为主，无深加工产业链支撑；宣传、营销等力度不够，品牌意识不足。致使群众的农产品市场竞争力不足，群众信心不足，发展后劲不足，无法形成规模效应和品牌效应。
（三）基础设施建设仍需进一步提升
基础设施建设滞后是甘肃贫困的重要原因。虽然近年来取得了长足的改善，但在调查中发现，一是基础设施建设标准不能满足拓展脱贫成果需求。当前交通脱贫标准其建设标准偏低，路面偏窄，排水管道等配套设施，不能满足群众长期发展需要。二是基础设施的维护和管理欠缺。据了解，在基础设施规划中，大部分投资由省市县计划安排，群众自筹资金较低，但地处山大、沟深的深度贫困区，自然灾害严重，导致农村基础设施维护不到位。
（四）基层党组织“战斗堡垒”作用仍需进一步强化
基层党组织是脱贫攻坚战、乡村振兴的主要组织者、实践者，更是群众脱贫致富的“领头雁”“排头兵”。据对村级党组织在脱贫攻坚工作中的满意度调查，“非常满意”仅为19%，“较满意”占24%，“一般”占44%，“不满意”占13%。结合访谈，了解到部分基层党组织在扶贫产业选择、发展产业、领头带富等方面能力不足；部分村依然存在软弱涣散问题。分析其因：一是农村基础党组织成员文化水平较低，大部分属小学或初中文化水平，高中及以上文化水平较少，综合素质、能力有待进一步提高。二是由于大部分农村青壮年劳动力外出务工，留守的大多为“老、弱、病、残”，发展有能力的优秀青年困难，甚至部分贫困村多年没有发展党员。三是党员模范作用带动不足。部分党员在推进巩固扩大脱贫工作中，表率、模范带头作用发挥不足。因此，村级党员队伍整体素质需要进一步提升，队伍建设更需加强。
甘肃实现巩固扩大脱贫成果的对策建议
甘肃是一个农业大省，又是一个欠发达的省份，地处西北内陆地区，农村贫困落后，农业基础薄弱，社会经济发展迟缓等构成了甘肃农村发展的典型特征。特殊的地理位置和气候条件使得农业自然生态因素复杂，自然灾害频发，农业发展的风险较大，严重影响农民对现代农业发展的信心和期望度。农民增收难、农村基层人才缺失、土地边际收益递减，因病因灾致贫、融资困难及原建档立卡遗漏的部分贫困人口等问题，已成为全面小康社会可持续发展的瓶颈。归根到底仍然是农村贫困和欠发展问题。在脱贫攻坚战取得决定性胜利后的过渡期，甘肃必须从理论和实践上对最短板高度重视，竭力寻找突破贫困滋生和循环的措施。
（一）建立健全相对贫困人口精准识别机制
精准识别相对贫困人口是后扶贫阶段解决相对贫困长效机制的出发点。考虑到相对贫困人口的收入水平相对较低，且致贫因素复杂，可建立“相对贫困线+贫困原因”的城乡多维一体化精准识别机制。这一机制要求在识别相对贫困人口时，不仅要以相对贫困的收入线为衡量依据，还要将收入和致贫因素相结合，从多个角度精准定位相对贫困人口。对于相对贫困线的制定，应充分考虑区域和城乡差别，根据经济发展水平、城乡差距、乡村振兴战略实施状况和贫困人口分布特征等，制定差异化的相对贫困线标准。
（二）构建产业扶贫发展长效机制
产业发展是巩固和拓展脱贫成果的必由之路和根本之策。一是要始终把产业扶贫作为重中之重，尊重产业发展客观规律，明晰产业发展路线方向，创新产业发展思路举措，根据不同地区集体资源、脱贫户自身条件和需求，因村因户因人施策，制定个体化、针对性的产业帮扶措施，推动贫困群众持续稳定增收。二是应遵循市场规律，根据各地的资源禀赋以及贫困户的经营能力，引进适宜的发展项目，提高产业发展的持续性和有效性。三是因地制宜地培育新型农业经营主体，发挥其引领、带动作用。四是针对深度贫困地区实际，加大培育品牌，提升农产品竞争力。五是不断完善产业发展与脱贫人口利益联结机制，确保脱贫人口精准受益。六是要让脱贫农户参与到产业扶贫项目中，激发农户积极性和参与度，在参与中提高积极性和发展能力。
（三）持续推进农村基础设施扶持机制
一是积极开展农村基础设施改造提升工程。推动农村通村、通组道路的升级和建设工程，推动电力入户改造升级，推动农村安全饮水工程巩固提升，开展农村网络基础设施改造升级。二是加强基础设施的管理和维护。建议甘肃尽快出台农村基础设施后续管理机制，对已修建或在建的基础设施，探索共享管理、共享管护、义工管护等不同管理机制。三是加大对农村基础设施投资力度，建立健全基础设施养护资金与经济发展相适应的协调增长机制。由于深度贫困地区实际，建议取消移民搬迁中县级财政、群众在规划项目中的财政配套比例和自筹资金。四是着力提升农村人居环境。有重点推动贫困地区点污水管网建设，改进农村生活垃圾处理设施，完善村庄卫生环境保洁制度，提升农村环境颜值。
（四）持续强化农村基层党组织建设
一是加强村党组织队伍建设。多方揽才，从致富带头人、返乡创业人员、大学生村官等选拔人才补充到村党组织队伍；呼吁县、乡优秀干部服务农村党组织建设，将优秀退休干部推选为村党组织书记，加强村党组织“领头雁”“带头人”的作用。二是加强党员队伍建设。着力把党员培养成致富能力强的头等人物，致力使所有党员都成为致富带头人；大力发展青年劳动力入党，壮大组织队伍；对于村支部班子后继乏人的村，借鉴“留”（选优留下第一书记）、“选”（本地选择）、“引”（联系引进）、“派”（上级组织选派）、“任”（培养选拔任职）的办法，强化村级党组织“领头雁”队伍。三是大力推进党组织标准化建设。实施村级党组织提升行动，以“挂图作战”“挂牌督战”形式，倒逼干部实干。四是充分发挥村级党组织“领头雁”“带头人”引领作用，大力发展村级集体经济。深入以“党支部+三变改革+企业+基地（集体经济）+入股”发展模式，盘活村内各种资源入股，大力发展村集体经济，为实现和巩固稳定脱贫奠定基础。
（五）充分激发农村内生动力
一是进一步加强扶志教育工作。引导脱贫人口转变思想观念，增强巩固和拓展脱贫成果信心。开展面向脱贫人口的宣讲活动，大力宣传社会主义核心价值观、励志教育、典型脱贫稳定脱贫、科普等，激发脱贫人口自强意识。二是健全农业技术培训体系。采取科技专家下乡、专题讲座、现场指导、“一对一”等多种形式，有针对性地开展果树栽培、养护、管理以及养殖技术等培训脱贫群众，确保脱贫群众能够掌握相关技能，培养新时代实用型农民，增强致富本领。三是开展职业技能培训。结合企业需要，参照“政府+企业（合作社）+脱贫户”等模式，开展定向、订单等形式的技能培训；同时依据市场需求，推行“短平快”技能培训，强化脱贫人口职业技能。四是针对政策托底以及年龄较大群众，开展道路保洁、生态护林等公益性培训。此外，有条件的贫困地区开办农民学校，扶志扶智扶技，提高脱贫群众综合素质，提升稳定脱贫内生动力。
（六）持续推进城乡公共服务均等化
一是建立健全稳定脱贫与医疗保障机制。进一步扩大医疗保险用药范围、提高医疗报销比例，减轻脱贫群众就医负担；健全乡村医疗卫生服务体系，改善乡村卫生条件和医疗水平；鼓励县级以上医院与农村卫生所结对帮扶，定期选派医生到村就诊巡回医疗。二是建立健全稳定脱贫群众养老保障。推进农村幸福院、养老院建设，优先为脱贫老人提供服务；鼓励社会资本投资农村医养设施建设；提高养老补助，增强脱贫人口养老幸福感。三是健全政策兜底群体保障机制。持续完善社会保障和社会救济政策是主要的帮扶手段，要完善自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济等各类救助机制，适当提高低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策对特殊群体的投入。四是构建社会保障合力机制。推进社会保障政策间衔接，成立由县级领导任组长，由扶贫、民政、财政等社会保障负责人为成员，组成领导协调机构，加强制定统一认定标准，联合识别认定、调整，实现信息共享，提高群众办理效率。
（七）推动乡村振兴与巩固脱贫攻坚成果衔接机制
2019年中央一号文件指出，做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果，接续推动经济社会发展和群众生活改善。2021年中央一号文件指出，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立五年过渡期；巩固和拓展脱贫攻坚成果；全面推进乡村振兴。这对2020年消除绝对贫困后扶贫工作提出了新的要求，也为乡村振兴与巩固和拓展脱贫攻坚成果指明了方向。经过多年的扶贫与脱贫实践，我国的脱贫攻坚工作积累了大量的成功经验和有效做法，应将这些典型经验和做法与乡村振兴有机整合，构建“后脱贫时代”的可持续稳定脱贫机制。
此外，需要建立脱贫地区减贫政策的监督机制，跟踪相对贫困人口的减贫过程，确保资源合理用于脱贫人口，同时对脱贫与返贫情况进行监督管理，切实提升巩固脱贫实效。二是建立解决脱贫人口的考核评价机制，以可持续脱贫为标准，针对相对脱贫人口的脱贫质量进行考核评价，提升和扩大脱贫人口质量。
作者简介
徐吉宏 甘肃省社会科学院副研究员
