摘 要:从体育非营利组织与公共服务的分析角度,阐释我国青少年体育俱乐部这种典型的体育非营利组织发展动力,是由政府选择与社会选择的双向合力构成的相互联系的整体过程,从而进一步分析在我国特定国家与社会关系模式中青少年体育俱乐部的性质与发展定位,并从宏观管理和微观运行两方面提出问题和对策,为我国此类体育非营利组织的深层发展提供参考思路。
关键词:非营利组织;公共服务;动力机制;体育俱乐部
青少年体育是“全民健身计划”工作的重点,同时《中华人民共和国体育法》总则第5 条规定:“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特殊保障,增进青年、少年、儿童的身心健康。”自2000 年以来,我国以体育彩票公益金捐赠的形式,依托现有学校、体校、社区、场馆、基层体育协会,包括2004 年在内,已在全国创建了2 100 所左右青少年体育俱乐部。那么这些俱乐部发展的真正动力在哪里,扶持资金到期后如何走自我运营的道路,今后的管理体制如何发展,都是目前值得关注和探讨的问题。2004 年6 - 7 月,笔者通过参与国家体育总局群体司“2004 年度全国青少年体育、社区体育工作调研”的一个分组,实地走访了陕西、辽宁、河北、天津等省市的二十几个青少年体育俱乐部,并通过2005 年初进一步调研,获得了其他省市俱乐部的最新调研资料,了解到我国青少年体育俱乐部的发展现状,发现目前我国许多地方对青少年体育俱乐部的性质、动力与发展定位等,并没有从根本上把握清晰,以致在实际工作中事倍功半。
因此本文从非营利组织和公共服务视角,对上述问题逐一探讨。
1 青少年体育俱乐部基本性质分析
青少年体育俱乐部是试点单位利用自己所拥有的体育场馆、人才等社会体育资源,建立起来的一种新型的社会化青少年体育组织。它具有社会主义公益性特征,是今后国家倡导并引发发展的旨在广泛开展青少年体育活动的社会组织[1] 。青少年体育俱乐部属于体育俱乐部的一类,是一种体育非营利组织。所谓非营利组织(Nonprofit Organization 简称NPO) ,国际上也称“非政府组织(NGO) ”、“志愿组织(voluntary sector) ”、“第三部门(the third sector) ”等。总体上是指“不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织[2] 。人们对这类组织认识的侧重点上存在着一定的差距,但学术界对于非营利组织特征的陈述基本达成共识,即美国约翰霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙教授所称的组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个关键的特征。按照“非营利组织国际分类表( ICNPO) ”, 体育非营利组织位于“文化和娱乐”组织类别中[3] 。
应该指出的是, 我国民政部门目前并没有“非企业单位”[4] 。另外,随着体育事业单位改革的深入,原有部分事业单位也纳入了体育非营利组织”这种组织类别,所以这里只能指出具有非营利性质的体育组织的大致范围。体育非营利组织主要包括“不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益体育活动的非政府社会组织,包括各类体育社团以及体育类民办非营利组织范畴。近年来,体育非营利组织有了一定发展,如各类体育社团及刚创建的社区体育俱乐部等。青少年体育俱乐部目前多数注册为民办非企业单位,是体育非营利组织中的重要组成部分。但根据我国国情和青少年体育俱乐部创建和发展现状,目前在性质上具有明显的官民二重性,并非纯粹意义上的民办非企业单位,与通常定义的非营利组织在特征上也有一定差别。
2 青少年体育俱乐部动力机制分析
近年来,青少年俱乐部作为一种非营利性质的体育组织有了较快的发展,为满足大众体育需求发挥着日益重要的作用。
这种作用发挥的前提,是以我国社会转型期政府职能改革及体育公共服务发展的需要为动力的。因此其发展的动力机制,是在国家与社会的变迁趋势中,由政府选择与社会选择的双向合力构成的相互联系的整合过程。我们需要从理论和现实多方面阐释其发展动力,才能更好地把握青少年体育俱乐部发育成长的脉络,进而有针对性地探讨前景及其持续发展途径。
2. 1 外生结构性动力
2. 1. 1 政府职能改革及社会体育组织功能的放大
我国正在经历传统社会向现代社会的结构性变动。这种结构性变动涉及到经济、政治、社会各领域的各个层面,其中一个核心的内容就是国家权力的转移。国家权力从由原来渗透到政治领域以外的经济领域和社会领域中有序地退出,还权于民,还权于企业,还权于社会。最根本变化是政府机构改革。
当前我国政府职能改革取得了一定成效,传统的计划经济时期的政府管理方式、管理手段发生了变革,逐步由微观管理转向宏观管理,由以管为主转向以服务监督为主,把原来不应该由政府承担也做不好的职能还给社会,形成“小政府、大社会”的格局。那么政府缩小以后,社会如何放大? 在公共服务提供方面,谁作为下放的社会职能的载体?
随着改革和社会分化的加速,新的社会组织体系和结构性要素不断涌现,在这一过程中,各种行业协会、俱乐部等非营利社会组织作为要素整合的新模式,适应社会政治、经济转型的需求迅速地发展起来。从一定程度上说,政府机构改革的深度依赖于社会组织发育的程度。国家与社会关系的转变为非营利组织的发展提供了适合的环境,这种转变与理论上所说的“市场失灵”和“政府失灵”相关,即市场是以志愿(自由交易) 方式满足私人利益的机制,而国家是以强制(权力运作) 方式满足公共利益的机制。由于这两种机制的不足,于是产生了以志愿方式满足公共利益的机制,即第三部门(非营利组织) 。非营利组织在提供公共服务方面有自己的优势:既有政府部门公益性特征,又能以类似企业的方式运行,使公平与效率原则相结合, 可以节约公共服务供给的管理成本,还可以增加资源运用的透明度和合理性。它以较强的适应力向社会提供政府不能、私有企业等又不愿满足而导致市场机制失效的部分,以弥补“政府失灵”和“市场失灵”。因此,政府可以通过非营利组织,以新的非行政的联结方式将政治组织与社会组织重新整合起来,在弥补原有单一行政手段不足的同时,建立起新的管理体系,强化对社会的管理。
2. 1. 2 体育公共服务体系多元化的需要
与改革形势相适应,我国现行的群众体育管理体制也处于政府管理型向政府与社会结合型管理体制的过渡阶段。提出了这场改革意味着体育领域中国家与社会间关系的根本性重组。即政府对体育的直接管理要转换为间接管理和宏观调控。
在这样一个社会结构分化和重新组合的衔接过程中,1995 年6 月国务院颁布的《全民健身计划纲要》中,提出了体育社会化和产业化的要求。体育社会化的决定因素和原动力是体育事业投资和举办主体的多元化。我们发展体育事业,特别是发展社会体育,需要充分利用现有资源,构建体育公共服务组织网络, 以满足社会对体育需求。这就要求全民健身这种体育公共服务要从政府包办的单一服务体系向社会化方向转变,即培育社会力量,由基层政府社区组织以及其他非政府组织来承担群众体育服务功能。随着体育事业的发展,群众体育在组织形式上日益显现出多元化特点,群众性体育社团、俱乐部、协会等发展的空间得以扩大。另外,西方主要发达国家在大众体育的运行机制上均实行俱乐部制,绝大多数体育俱乐部都是面向大众的非营利的公益性的社会团体[6] 。这也对我们有一定启发和借鉴意义。而青少年体育俱乐部作为一种非营利性的社会组织, 顺应了社会发展和改革的趋势。
2. 2 内生环境动力:自我选择
青少年体育俱乐部发展的内生性动力实际上是一种自我选择的机制,即作为全民健身多元化体育服务体系的一部分, 向非营利组织本性的不断回归,特别是在提升组织的独立性、非营利性、民间性、志愿性等特质并满足公共体育健身需求方面。
进一步讲,青少年体育俱乐部是脱胎于政府的非营利组织,其系统内部对于组织长期的非角色化所产生的应激反应, 也是一种自我选择的机制。对于这种民办官助组织,各种复合职能、内外关系、公私利益造成其自身的角色冲突,显然比纯粹民间社团来得严重。因此,这些角色冲突的结果,必然是主管部门和俱乐部都需要作为一个理性人对各种角色进行衡量和选择,去扮演最符合自身宗旨和利益的角色,最终引起组织结构的变迁。青少年体育俱乐部在创建初期,可能尝到行政化所带来的甜头,如国家拨款、挂牌、剪彩,政府部门发文件、开协调会等,但随着时间的推移,一方面政府部门“放手”,行政资源的可利用性、可持续性下降,而生存规则的不确定性上升,另一方面组织对自身的利益、形象诉求越来越强时,迫使组织对自身进行重新的定位。部分俱乐部出于自我选择的推动力,以显示出自觉意识,希望摆脱“体制”依赖,而走向真正的自治。这必将使得青少年体育俱乐部的“始作俑者”政府部门不断地调整与俱乐部的关系,促进相关管理体制的合理与完善。
3 青少年体育俱乐部的发展定位
由于部分青少年体育俱乐部对体育公共服务多元化供给的动力基础认识不清,从笔者目前调查的情况看,虽自2000 年开始创建至今已有时日,且数量在不断增加,但很多俱乐部目前对自身的实际发展定位并不是很明确。
从非营利组织内部发展角度讲,青少年体育俱乐部应该“具有广泛组织青少年开展多种形式体育活动和培训的能力, 并积极吸纳青少年学生参加。俱乐部成立后,自觉坚持公益性原则,不以营利为目的”[1] 。但强调组织的非营利性,并不意味着不能采用市场机制进行经营,只是经营收入不能作为利润在成员之间进行分配(分红) ,只能用于组织开展的各种社会活动及自身发展。在国务院颁布的《民办非企业单位管理条例》中虽明确规定民办非企业单位不得从事营利性经营活动,但可以有自己的收入,并规定“按照国家有关规定取得的合法收入,必须用于章程规定的业务活动”。那么青少年体育俱乐部除了依靠政府的扶持,重要的是发挥俱乐部本身的能动性,在保证公益性的基础上,通过积极运营实现“自我造血”。从公共服务角度看,青少年体育俱乐部主要是为满足青少年的体育需求,而青少年体育是全民健身服务的重点;全民健身服务体系则是一种体育公共服务,具有体育公共物品的特征。随着群众性多元化体育服务体系的建立,体育公共物品的提供主体虽然是政府,但政府职能转变,促使体育公共物品的供给方式必然发生变化,政府可以委托给市场或者社会进行生产。因此,青少年体育俱乐部作为一种非营利性的社会体育组织,其“活动以青少年学生为主体,广泛吸纳其他人群参加”[7] ,需要在体育公共服务的提供中扮演重要角色。
4 深层发展问题探析
动力机制是组织存在的前提和落脚点。青少年体育俱乐部的深层发展必然要以现有的社会和自我选择机制为原动力,但由于受我国社会转型期多种因素的影响,在现实各种条件还不成熟的情况下,目前各地俱乐部发展并不平衡,从微观运行到宏观理管都存在一些问题。
4. 1 发展定位较保守,存在运营障碍
青少年体育俱乐部是由国家扶持和倡导的一种社会化的体育活动组织,作为非营利组织也应该在保证体育公共服务的前提下,最终实现自我管理和运营。调研中发现,由于受计划经济影响及经济条件等方面的原因,部分地市俱乐部或对自身的宗旨、目的不十分明确,把重点放在培养竞技体育后备人才身上,做成了体育传统校的“翻版”;或没有认识到公益性组织也需要生存,没有按市场经济投入产出等规律去积极运营,出现了一系列问题,如自我造血能力不足,人、财、物资源未能充分整合开发,在管理和资金来源上依赖于依托单位,以致与依托单位职责划分不清等。另外的突出问题是制度“瓶颈”尚未完全突破,还有很多地市的俱乐部没有在民政部门进行合法地位的登记注册,不具有合法收取会员费及培训等费用的实体资格,形成了自我运营的一个障碍。
4. 2 对外开放及协调、沟通问题
青少年体育俱乐部作为学校、体校等场馆对外开放的一个载体和体育公共服务的一个组成部分,应该充分发挥其公益性质,满足周边学校和青少年的活动要求。为此,国家体育总局和教育部2003 年联合下发了《关于鼓励和支持学校创建青少年体育俱乐部的通知》,各地也都在努力使俱乐部对外开放,但一部分俱乐部在实际操作中存在较多问题:一是出于开放后管理和安全上的隐忧;另一困难是客观条件的限制,例如部分学校属旧有的封闭式规划,教学区、活动区没有划分开来,对外开放影响学校正常工作秩序,等等。
青少年体育俱乐部工作作为公益事业,发展的动力来自于社会,因此需要体育、教育等各个部门共同推进,俱乐部之间也应加强沟通与交流。但据调研,多数地市主管俱乐部的相关部门(教育、税务、城建、物价部门等) 沟通协调存在一定问题,致使俱乐部运营不能得到更有力的支持与配合;另外各省之间及省内俱乐部之间缺乏交流的渠道,致使互相学习借鉴的信息和机会较少,出现“闭门造车”的问题。
4. 3 相关法规政策有待完善
明确的法规政策及评估办法,既有利于青少年俱乐部的发展和管理,又能更好地实现其公益性宗旨。目前各级行政部门出台的相关管理办法和政策尚不够健全,这是在调研中了解到的突出的、共性的问题。多数单位反映、青少年体育俱乐部发展问题有赖于政策法规的进一步完善,如沈阳一位中学校长说的“我们重点中学(发展青少年体育俱乐部) 不缺设施,只是缺少相关政策支持(运营) ”。一方面我国整体法律环境仍处于不断完善阶段,有关体育法规及非营利组织法规很不健全,而目前的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都不适用于青少年俱乐部的实际发展需要,有待于重视和加强。
4. 4 管理体制问题
各级主管部门对于青少年体育俱乐部的运作问题、相关工作的分类管理、监督等问题,缺少明确有效的规定,还没有制定科学、规范的评估标准。青少年俱乐部从创建至今已有四年时间,发展数量在不断增加,但对其管理仍属于“摸着石头过河”, 很多管理问题有待完善。例如,今后的扶持俱乐部的数量问题:相对于日本、美国、德国等国家大众体育俱乐部的数量,我们的此类体育俱乐部相对数量并不多,但是政府扶持所投入的彩票公益金数额已经非常巨大,而许多俱乐部的运行效果并不理想。基于投入产出效益(包括社会效益) 的考虑,今后应采取怎样的扶持模式? 又怎样保证所创建的青少年俱乐部在扶持资金到期后能积极运营,在我国的体育公共服务提供过程中发挥应有的作用? 目前各级主管部门并没有明确的规划,也缺乏切实可行的体系标准对青少年体育俱乐部的绩效进行评估和监督。今后,类似体育非营利组织如2004 年开始创建的社区体育健身俱乐部,将面临同样的问题。
5 发展对策探讨
5. 1 树立整体观念
发展俱乐部不是解决青少年活动场所不足的权宜之计,而是探索在社会主义市场经济条件下深化体育改革,促进青少年素质教育,进而充分利用市场机制来推进全民健身计划的实施的长远大计。因此各方面应给予进一步的重视和支持。适应体育社会化的发展,青少年俱乐部的管理应有整体观念。一方面要打破地区、行业、部门的界限,通过多种途径与相关部门协调沟通;另一方面努力使场地对外开放,制定有力的规章或会员条例,使团体和个人会员有一定约束和义务,保障组织自身利益。
5. 2 完善法规政策
目前的民办非企业和社团登记管理条例,都不符合青少年俱乐部的身份和行为,要解决登记注册、税收等问题的体制性障碍,需根据其特殊性质,从非营利组组的角度,借鉴西方发达国家和我国部分非营利组织登记、免税条例,与有关部门协调出台专门的针对体育非营利组织的法规或政策;并对俱乐部申办、组织机构、活动收费、盈余处理等方面制定相应的、具体可行的管理条例。对于对外开放问题,主管部门可以制定更明确的鼓励和规范条例,相关规定还可以制作专门的工作手册。
5. 3 拓宽运行思路
青少年体育俱乐部应将本身定位在体育公共服务体系中的独立运行主体,将公平与效率原则相结合。因此,要摒弃“等、靠、要”的思想意识,以多种运营方式从企业、社会筹资;要使俱乐部活动符合青少年体育自身特点,更贴近实际需要,不断创新活动类型,音体美结合,还可以适当增加其它兴趣小组、文化科目辅导等,与体育活动共同开展,切实吸引青少年和家长的参与和支持;另外,可以借鉴西安等地的做法,充分利用青少年户外活动营地、周边科学场馆资源开展活动。
5. 4 通过多种方式整合各类资源
青少年体育俱乐部的组织管理形式打破了以往传统的垂直管理模式,形成了网络化的管理格局。要提供低成本、高质量的公共服务,在当前市场经济资源充分竞争的情况下,除了依靠政府的支持,最重要的是充分利用和整合各种社会资源。
首先应该扩大自身宣传力度,为争取社会资源创造前提。出于资金、效果等方面的考虑,可以采取多家俱乐部联合宣传或由主管部门统一宣传的思路,通过多种活动形式与新闻媒体大力合作,引起各行业人群的重视,吸引更多的参与者、支持者,为其社会化发展提供源泉。
对于人力资源,纵观世界各国经验,非营利组织的发展离不开志愿者参与。对于指导、陪练等成本较高的人力资源,可以招募在校体育院校学生、社会志愿者等,还可以请对体育有兴趣的学生家长共同参与,并参照国外做法,为志愿者提供培训、学习的机会,体现公益性体育组织的竞争优势。
5. 5 尽快完善评估、监督机制,保证评估的客观公正保障青少年体育和社区体育的健康有序发展,需要各级体育部门建立相应的、具体可行的评估机制,制定合理的评估指标体系,如组织、活动、管理、宣传等方面,规范深层发展;完善相应的激励制度,奖优罚劣;建立对评估指标、激励标准的权责监督机制,层层落实。另外,对于相应的评估主体,可以考虑由体育行政部门以外的中介机构或院校研究所来担当,以更好地体现评估的客观、公正性,减轻政府职能部门负担。
5. 6 进一步探索有效的社会化管理体制
青少年体育俱乐部宗旨是为社会提供更好的体育公共服务。目前虽然大都在民政部门注册成民办非企业单位,但一方面,这些俱乐部并非标准意义上的民办非企业单位,对政府部门和依托单位依赖较大,而业务主管部门在具体管理事务方面有些无暇顾及;另一方面,民政部门只是登记注册单位,无法监督俱乐部运营的长远性和非营利性。因此,从俱乐部长远发展的社会化角度,可以借鉴河北、四川等地经验,成立俱乐部协会这样的组织,该协会行使交流、协调、监督、统计、服务等职能,进行自我管理,如组织俱乐部之间的交流活动,甚至可进一步扩大功能,对俱乐部的登记、注销等手续进行初审,或作为中介机构对俱乐部进行评估。这种非营利性、非政府性的协会组织既能减轻政府部门负担,降低管理成本,又能发挥行业协会自身在管理方面的功能优势,符合体育管理社会化的改革趋势。
6 结论
青少年体育俱乐部这样的非营利组织是社会发展的必然, 是体育公共服务多元化模式选择的结果。随着我国体育的社会化发展,体育非营利组织的重要性日益显现,其贴近基层、满足多样化需要的功能毋庸置疑。但处于我国社会转型期的、以青少年体育俱乐部为代表的体育非营利组织由于多种因素的影响,存在双重管理、资源欠缺、能力不足、监督缺位等现实普遍的问题。究其原因,一是存在于体制与制度方面,二是存在于运营管理方面。青少年体育俱乐部发展的动力既来源于社会,更需要社会各种资源的支持,俱乐部组织本身需要转换思维,加强自我能力建设;从管理体制方面,对于深层发展问题应进一步探索,从而也为今后我国社区俱乐部等其他体育非营利组织发展提供模式参考。
此文曾发表于《山东体育学院学报》2006 年2 月第22 卷第1 期
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